1.3 Регулации в областта на опазването на околната среда

Цели

При завършване на този курс обучаващите ще могат да:

• преценяват важността на правилното „екологично съобразно поведение“ от гледна точка на законодателството за околната среда;
• правят разлика между преките и непреките регулации за мониторинг и контрол на екологично съобразното поведение и ще обясняват тази разлика;
• обясняват приложимостта на различните инструменти на екологичните политики и на законодателство за регулация на екологично съобразното поведение.

1.3.1 Инструменти за прилагане на политиките в областта на опазването на околната среда (планиране)

Политиката по отношение на околната среда се разработва и прилага в индустриализираните страни главно като реакция на бързото разрастване и разширяване на екологичните дейности в началото на 70-те години на миналия век, за които на правителствено равнище се оформят и отделни звена за действие по и регулация на дейностите, свързани с проблемите на околната среда. В началото политиките се ограничават главно до мерките в рамките на националните граници и правомощията на държавните власти. С времето обаче все повече институции, които имат интереси и влияние в сферата (т.нар. „заинтересовани лица“), се налага да заемат позиции и да поемат отговорност за случващото се в областта на екологията. Отговорността на производителите на (потенциални) екологични проблеми става все по-голяма.

Нараства и необходимостта свързаните с опазването на околната среда цели и стратегии да се прехвърлят към други власти и да бъдат изпълнявани и в други области, например при разработване и прилагане на политически мерки в областта на енергетиката, транспорта и промишлеността, селското стопанство и строителството. „Твърдите“ мерки в областта на политиката по опазване на околната среда (като например законите и наредбите) трябва да се прилагат в съчетание с „меките“ мерки, които регулират поведението (например обучение на инженери в областта на мерките за опазване на околната среда), особено когато се касае за проекти, в които участват или които засягат много заинтересовани страни или по-големи обществени групи.

Освен правната рамка в областта на околната среда друг основен инструмент са дейностите по планиране на политиките и мерките – в този смисъл политиките в областта на екологията са не само средство за регулация и контрол, но и формиращ инструмент. Политиката за планиране на мерки за опазване на околната среда може да включва развитие на устойчиви стратегии, за да се улесни постигането на регионални или секторни екологични цели за определен период, например целите за намаляване на емисиите на въглероден диоксид с 25% в следващите десет години. През 80-те години на миналия век в Дания, Холандия и Финландия се начертават и изпълняват национални планове в областта на опазването на околната среда, с конкретни мерки и цели. Тази практика оказва влияние върху последващите стратегии, поради което и в този текст ще разгледаме възможностите, които ни предоставят мерките за планиране на дейностите и целите в областта на опазването на околната среда.

В правните рамки на много държави от ЕС се предвиждат два типа инструменти за прилагане на принципите и целите на политиките в областта на околната среда  (Knopp: 2008):

• Различни форми на екологично планиране
• Мерки за регулиране на поведението на различни лица по отношение на целите за опазване на околната среда

Политиките по планиране на мерките в областта на околната среда са важен превантивен инструмент. Планирането е многоетапен процес, който включва анализ на настоящата ситуация и прогнозиране на бъдещото развитие, но взима предвид и евентуалните конфликти на интереси. Планирането може да се осъществява под формата на закони, нормативни актове, наредби, административни разпоредби или административни актове, всеки от които е с различни правни последици. Дейностите по планиране на мерки включват цялостно планиране и секторно планиране.

• Цялостното планиране „определя рамките на и предвижда последиците от използването на земята за жилищни, стопански и развлекателни цели в определен район, независимо от конкретния проект и без да налага ограничения до специфичен сектор“ (Knopp 2008: 51).
• Секторното планиране предвижда разработване на мерки за опазване на околната среда за специфични сектори, предимно онези, свързани с ландшафтното планиране, регулирането на чистотата на въздуха, намаляването на шумовото замърсяване, опазването на водите и управлението на отпадъците – всеки от тези сектори има нужда от специфични допълнителни мерки за изпълнение на целевите дейности.

Друг важен инструмент за налагане на политически мерки за опазване на околната среда е т.нар. „оценка на въздействието върху околната среда“ (ОВОС). Основната цел на ОВОС е „да предостави на администрацията изчерпателна и своевременна информация за въздействието на околната среда от изпълнението на проекти, които биха оказали значително влияние (и екологичен отпечатък) върху околната среда“ (Knopp 2008: 52). ОВОС се използва за идентифициране, описване и оценяване на всички преки и косвени въздействия на даден планиран проект върху околната среда, включително екологичните взаимодействия, при това навременно, като по този начин позволява да бъдат предприети необходимите предпазни мерки във всички среди и сектори, включително чрез участието на по-широката общественост.

1.3.2 Инструменти за регулиране на поведението, въздействащо върху околната среда

Мерките за регулация и контрол на поведението, което оказва въздействие на околната среда, е може би най-важната цел на политиките за околната среда и образованието. Различните регулативни инструменти най-общо се класифицират като инструменти за пряка регулация и инструменти за непряка регулация:

Пряка регулация на поведението към околната среда

Преките мерки за регулиране на поведението към околната среда включват правни мерки, чието изпълнение води до непосредствена промяна в поведението по отношение на околната среда. Традиционните инструменти от този тип са законодателствата, „които се разработват като пряко следствие от политиките и регулаторните правни рамки и обикновено неспазването им се наказва с налагане на санкции“ (Knopp 2008: 53). Така действията с неблагоприятно въздействие върху околната среда стават обект на административен контрол, който се характеризира с правни изисквания за уведомяване, регистрация, лицензиране, разрешение, одобрение и други процедури за даване на разрешение за участие в такава дейност. Пряката регулация се упражнява също чрез изрично забраняващи правни клаузи или такива, които изискват определено поведение по закон.

• Абсолютните правни забрани (например в Германия по силата на Федералния закон за защита на природата, 2002, §§ 23 [2], 42 [1] и [2]) пряко забраняват определено поведение, което оказва неблагоприятно въздействие върху околната среда. Законодателите обаче рядко предвиждат мерки от този тип.
• Разрешителните процедури са ключов инструмент в настоящото регулаторно законодателство в областта на околната среда в много европейски държави. Строго забранено е да се изпълняват без разрешение проекти, за чието изпълнение трябва да се получи разрешение. „Дейностите по построяването или експлоатирането на съоръжение, което оказва въздействие на околната среда, използването на компоненти на околната среда или производството и разпространението на определени продукти могат да бъдат обект на разрешителен режим“ (Knopp 2008: 54). Разрешителното е конститутивен административен акт, който предоставя на ищеца правото на законно участие в дейност, която би била забранена без получено разрешение.
• Законодателството в областта на околната среда включва редица т.нар. екологични задължения, като от особено значение са т.нар. основни задължения, които се налагат на всички членове на обществото или на определена група. Обикновено основните задължения включват превантивни мерки, най-вече за опазване на природните ресурси (например водите или почвите). Редом с основните се предвиждат „множество допълнителни задължения, които могат да са от полза за опазването на околната среда, като например задължения за популяризиране и представяне, мониторинг и защита, задължения за сътрудничество и задължително разкриване на определена информация, организационни задължения и задължения за толериране на определени действия“. (Knopp 2008: 56).

Непряка регулация на поведението към околната среда

Непреките мерки за регулиране на поведението към околната среда не разчитат на разпоредби, а целят да повлияят върху мотивацията: предвидени са стимули при следване на екологосъобразно поведение, като на адресата се оставя свобода за действие. Инструментите за непряка регулация на поведението спрямо околната среда включват инструменти за информираност, икономически мерки, като например данъчни сертификати, както и субсидии.

• Информация, жалби и сигнали

По силата на Закона за информация за околната среда (1994) в Германия свободният достъп до информация за околната среда е средство за повишаване на чувствителността и информираността на гражданите и публичните власти към необходимостта от ефективна политика за околната среда. Информационните средства за повишаване на чувствителността и екологичната съзнателност включват политически и морални призиви, предупреждения, препоръки и други форми на осигуряване на информация, като например етикетите на продуктите и информация за продуктите и възможните начини на употреба.

• Данъци и такси

Най-важните средства за непряко регулиране на поведението са данъците и таксите, свързани с поведение, което влияе върху околната среда. „Те определят цената за използването на околната среда и дават свобода на участниците в пазара да решат дали и как ще действат въз основа на анализа на съотношението между разходите, които биха направили, и ползите, които биха получили“ (Knopp 2008: 58). На практика обаче може да възникнат редица проблеми поради невъзможността за оказване на пряко влияние върху поведението към околната среда чрез данъци и такси. Ако те са твърде ниски, замърсителите ще изберат да ги платят, вместо да променят поведението си, което нанася вреди. Ако пък са твърде високи, могат да изкривят условията на икономическа конкурентоспособност. През 2012 г. например в Германия се начисляват следните данъци и такси, свързани с околната среда:

• налози за отпадни води;
• изравнителни такси съгласно Закона за защита на природата, както и такси за защита на горите в различните федерални провинции;
• такса водочерпене в някои провинции (т.нар. „воден данък“);
• такса за транспортиране на отпадъци (в рамките на Закона за потребителите).

Налозите, свързани с опазването на околната среда, могат да са под формата на данъци, такси и вноски за направени допълнителни подобрения, както и специални налози.

• Стимули за потребителите на екологично чисти продукти

„Стимулите за употреба“ са определени по силата на разпоредби, които облекчават или налагат общи ограничения върху използването на вредни за околната среда продукти в сравнение с продукти, които отговарят на екологични стандарти. Въпреки че не се изискват от закона, тези стимули се считат за пожелателни – по този начин продуктът, който е спазил тези стандарти, се смята за екологично по-чист от друг продукт от същия вид, който обаче не отговаря на екологичните стандарти. „Макар че този инструмент не включва финансови стимули в средносрочен и дългосрочен план, се очакват промени в поведението на потребителите, които да доведат до изтласкване от пазара на екологично по-вредни продукти“ (Knopp 2008: 60).

• Субсидии

Допълнителната финансова помощ е форма на непряка регулация на поведението. Субсидиите представляват парична или непарична подкрепа, предоставена от държавата, без да се предоставя в замяна продукт или услуга от страна на получаващия субсидията. Субсидиите са спорна мярка, тъй като с тях може да се злоупотребява, а чрез тях могат да се прехвърлят разходите за опазването на околната среда към широката общественост (и данъкоплатците). В Европейския съюз се забелязва тенденция за редуциране на субсидиите за мерките в областта на опазването на околната среда.

• Екологични сертификати

Идеята за издаване на сертификати за поведение към околната среда се основава на пазарно-съвместимата форма на количествен контрол от страна на държавата. Схемите, които са на основата на сертификати, не определят цени като начална точка, а определят в количествена рамка допустимото ниво за определено бъдещо използване на природни ресурси или елементи на околната среда, като оставят на пазара да оформи сектора за търговия на допустимото количество. Това е схемата, договорена за глобалната политика по опазване на климата в рамките на Протокола от Киото. Раздават се квоти за емисии въглероден диоксид, които предоставят на притежателя си правото да замърсява околната среда до степента, определена по квотата. Ако той все пак замърсява в по-малка степен, отколкото му е позволено, може да продаде неизползваните квоти на друг замърсител. „По този начин предприятията могат да направят своя избор дали да предприемат мерки за намаляване на емисиите от дейността си, или да закупят допълнителни квоти от други предприятия, които са успели да намалят емисиите си при по-ниски разходи“ (Knopp 2008: 61). Бъдещето ще покаже дали този инструмент ще има успех в борбата за намаляване на вредните емисии.

Все повече нараства значението на икономическите инструменти като задължително допълнение към законодателните актове, регулиращи поведението спрямо околната среда. Същевременно обаче не съществува една-единствена „правилна“ мярка или набор от мерки. Инструментите трябва да се подбират, за да се постигне подходящ баланс между различните интереси на потребителите на околната среда или природните ресурси, интересите на засегнатите от действията на участниците лица, интересите на широката общественост и на целите за опазване на околната среда. Законодателите и администрациите в крайна сметка са принудени да се опират на опита си от направените грешки, за да достигнат до подходящи решения.