1.3 Κανονισμοί στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος

Στόχοι

Με την ολοκλήρωση του μαθήματος, οι μαθητές θα είναι σε θέση να:

• αξιολογούν τη σημασία της κατάλληλης «φιλικής προς το περιβάλλον συμπεριφοράς» από την άποψη της περιβαλλοντικής νομοθεσίας,
• κάνουν διάκριση μεταξύ των άμεσων και έμμεσων ρυθμίσεων για την παρακολούθηση και τον έλεγχο της φιλικής προς το περιβάλλον συμπεριφοράς και να εξηγούν αυτή τη διαφορά,
• εξηγούν τη δυνατότητα εφαρμογής των διαφόρων μέσων της περιβαλλοντικής πολιτικής και νομοθεσίας για τη ρύθμιση της φιλικης προς το περιβάλλον συμπεριφοράς.

1.3.1 Εργαλεία για την εφαρμογή πολιτικών για την προστασία του περιβάλλοντος (προγραμματισμός)

Η πολιτική για το περιβάλλον αναπτύχτηκε και εφαρμόστηκε στις βιομηχανικές χώρες, κυρίως ως απάντηση στην ταχεία ανάπτυξη και επέκταση των περιβαλλοντικών δραστηριοτήτων στις αρχές της δεκαετίας του '70 του περασμένου αιώνα, για τις οποίες σε κυβερνητικό επίπεδο διαμορφώθηκαν και ξεχωριστές μονάδες δράσης γις τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων που σχετίζονται με περιβαλλοντικά θέματα. Στην αρχή, οι πολιτικές περιορίζονταν κυρίως στα μέτρα εντός των εθνικών συνόρων και των αρμοδιοτήτων των κρατικών αρχών. Με την πάροδο του χρόνου, όμως, όλο και περισσότερα ιδρύματα που έχουν συμφέροντα και επιρροή στο χώρο (δηλ. «Ενδιαφερόμενα μέρη»), αναγκάστηκαν να λάβουν θέσεις και να αναλάβουν την ευθύνη για ό,τι συμβαίνει στον τομέα της οικολογίας. Η ευθύνη των παραγωγών των (δυνητικών) περιβαλλοντικών προβλημάτων γίνεται ολοένα και μεγαλύτερη.

Αυξάνεται η ανάγκη για την μεταβίβαση των σχετικών περιβαλλοντικών στόχων και στρατηγικών σε άλλες αρχές και να εκτελούνται σε άλλους τομείς, για παράδειγμα κατά την ανάπτυξη και εφαρμογή πολιτκών μέτρων στους τομείς της ενέργειας, των μεταφορών και της βιομηχανίας, της γεωργίας και των κατασκευών. Τα «σκληρά» μέτρα στον τομέα της πολιτικής για την προστασία του περιβάλλοντος (όπως οι νόμοι και οι κανονισμοί) θα πρέπει να εφαρμόζονται σε συνδυασμό με τα «ήπια» μέτρα που ρυθμίζουν τη συμπεριφορά (π.χ. η κατάρτιση των μηχανικών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος), ιδίως στην περίπτωση έργων στα οποία συμμετέχουν ή τα οποία επηρεάζουν πολλά ενδιαφερόμενα μέρη ή μεγαλύτερες κοινωνικές ομάδες .

Εκτός από το νομικό πλαίσιο στον τομέα του περιβάλλοντος, ένα άλλο βασικό εργαλείο είναι οι δραστηριότητες σχεδιασμού των πολιτικών και των μέτρων - σε αυτή την έννοια οι πολιτικές στον τομέα της οικολογίας δεν είναι μόνο ένα μέσο ρύθμισης και ελέγχου, αλλά αποτελούν επίσης εργαλείο διαμόρφωσης. Η πολιτική για τον σχεδιασμό μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος μπορεί να περιλαμβάνει την ανάπτυξη βιώσιμων στρατηγικών για να διευκολύνθεί η επίτευξη περιφερειακών ή τομεακών περιβαλλοντικών στόχων για μια δεδομένη χρονική περίοδο, για παράδειγμα οι στόχοι για τη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα κατά 25% μέσα στα επόμενα δέκα χρόνια. Στη δεκαετία του ‘80 του περασμένου αιώνα στη Δανία, την Ολλανδία και τη Φινλανδία συντάχθηκαν και εφαρμόστηκαν εθνικά σχέδια στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, με συγκεκριμένα μέτρα και στόχους. Η πρακτική αυτή επηρεάζει τις επόμενες στρατηγικές. Για τον λόγο αυτό και σε αυτό το κείμενο θα εξετάσουμε τις δυνατότητες που μας παρέχουν τα μέτρα για τον προγραμματισμό των δραστηριοτήτων και των στόχων στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος.

Στο νομικό πλαίσιο πολλών χωρών της ΕΕ προβλέπονται δύο τύποι εργαλείων για την εφαρμογή των αρχών και των στόχων της πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος (Knopp: 2008):

• Διάφορες μορφές περιβαλλοντικού σχεδιασμού
• Μέτρα για τη ρύθμιση της συμπεριφοράς των διαφόρων προσώπων σχετικά με τους στόχους για την προστασία του περιβάλλοντος

Οι πολιτικές σχετικά με τον σχεδιασμό των μέτρων στον τομέα του περιβάλλοντος αποτελούν ένα σημαντικό εργαλείο πρόληψης. Ο προγραμματισμός είναι μια διαδικασία πολλών σταδίων που περιλαμβάνει την ανάλυση της υφιστάμενης κατάστασης και την πρόβλεψη της μελλοντικής ανάπτυξης, αλλά λαμβάνονει υπόψη και τις πιθανές συγκρούσεις συμφερόντων. Ο σχεδιασμός μπορεί να υλοποιηθεί με τη μορφή νόμων, κανονισμών, διαταγμάτων, διοικητικών κανονισμών ή διοικητικών πράξεων, καθένας/ από τους οποίους έχει διαφορετικές νομικές συνέπειες. Οι δραστηριότητες για τον σχεδιασμό μέτρων περιλαμβάνουν συνολικό σχεδιασμό και τομεακό σχεδιασμό.

• Ο συνολικός σχεδιασμός «προσδιορίζει τα όρια και προβλέπει τις συνέπειες της χρήσης γης για οικιστικούς, εμπορικούς και ψυχαγωγικούς σκοπούς σε μια συγκεκριμένη περιοχή, ανεξάρτητα από το συγκεκριμένο έργο και χωρίς την επιβολή περιορισμών σε ένα συγκεκριμένο τομέα» (Knopp 2008: 51).
• Ο τομεακός σχεδιασμός προβλέπει την ανάπτυξη μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος για συγκεκριμένους τομείς, κυρίως εκείνους που σχετίζονται με το σχεδιασμό του τοπίου, τη ρύθμιση της ποιότητας του αέρα, τη μείωση της ηχορύπανσης, την εξοικονόμηση νερού και τη διαχείριση των αποβλήτων - κάθε ένας από τους τομείς αυτούς χρειάζεται ειδικά πρόσθετα μέτρα για την εφαρμογή των στοχευμένων δράσεων.

Ένα άλλο σημαντικό εργαλείο για την επιβολή πολιτικών μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος είναι η λεγόμενη «εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων" (ΕΠΕ). Ο κύριος στόχος της ΕΠΕ είναι να «παρέχει στη διοίκηση ολοκληρωμένες και έγκαιρες πληροφορίες σχετικά με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις από την υλοποίηση έργων που θα μπορούσαν να έχουν σημαντική επίδραση (και οικολογικό αποτύπωμα) στο περιβάλλον’ (Knopp 2008: 52). Η ΕΠΕ χρησιμοποιείται για τον εντοπισμό, την περιγραφή και την αξιολήγηση όλων των άμεσων και έμμεσων επιπτώσεων ενός σχεδιαζόμενου έργου στο περιβάλλον, συμπεριλαμβανομένων και των περιβαλλοντικών αλληλεπι-δράσεων. Η ΕΠΕ πραγματοποιείται έγκαιρα, επιτρέποντας έτσι να ληφθούν τα απαραίτητα προληπτικά μέτρα σε όλα τα περιβάλλοντα και σε όλους τους τομείς, μέσω της συμμετοχής της ευρύτερης κοινότητας.

1.3.2 Εργαλεία για τη ρύθμιση της συμπεριφοράς που επηρεάζει το περιβάλλον

Τα μέτρα για τη ρύθμιση και τον έλεγχο της συμπεριφοράς που έχει επιπτώσεις στο περιβάλλον είναι ίσως ο πιο σημαντικός στόχος των πολιτικών για το περιβάλλον και την εκπαίδευση. Τα διάφορα ρυθμιστικά όργανα ταξινομούνται γενικά ως εργαλεία για την άμεση ρύθμιση και εργαλεία για την έμμεση ρύθμιση:

Άμεση ρύθμιση της συμπεριφοράς προς το περιβάλλον

Τα άμεσα μέτρα για τη ρύθμιση της συμπεριφοράς απέναντι στο περιβάλλον περιλαμβάνουν νομικά μέτρα, η εφαρμογή των οποίων οδηγεί στην άμεση αλλαγή της συμπεριφοράς σχετικά με το περιβάλλον. Τα παραδοσιακά εργαλεία αυτού του τύπου είναι οι νόμοθεσίες, «οι οποίες αναπτύσσονται ως άμεση συνέπεια των πολιτικών και των κανονιστικών νομικών πλαισίων και συνήθως η μη συμμόρφωση με αυτές τιμωρείται με κυρώσεις» (Knopp 2008: 53). Έτσι, οι δράσεις με δυσμενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο, ο οποίος χαρακτηρίζεται από τις νομικές απαιτήσεις για κοινοποίηση, εγγραφή, χορήγηση αδειών, άδεια, έγκριση και άλλες διαδικασίες για τη χορήγηση άδειας για συμμετοχή σε τέτοιες δραστηριότητες. Η άμεση ρύθμιση ασκείται επίσης μέ νομικές ρήτρες που απαγορεύουν ρητά ή ρήτρες που απαιτούν ορισμένη συμπεριφορά βάσει του νόμου.

• Οι απόλυτες νομικές απαγορεύσεις (π.χ. στη Γερμανία, δυνάμει του ομοσπονδιακού νόμου περί Προστασίας της Φύσης, 2002, §§ 23 [2], 42 [1] και [2]) απαγορεύουν άμεσα ορισμένη συμπεριφορά που έχει αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Οι νομοθέτες, ωστόσο, σπάνια προβλέπουν μέτρα αυτού του τύπου.
• Οι διαδικασίες αδειοδότησης αποτελούν βασικό εργαλείο στην παρούσα κανονιστική νομοθεσία για το περιβάλλον σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες. Απαγορεύεται αυστηρά η εκτελέση έργων χωρίς άδεια, για την εκτέλεση των οποίων πρέπει να ληφθεί έγκριση. «Οι δραστηριότητες σχετικά με την κατασκευή ή λειτουργία μιας εγκατάστασης, η οποία έχει περιβαλλοντικές επιπτώσεις, η χρήση των περιβαλλοντικών στοιχείων, ή η παραγωγή και η διανομή ορισμένων προϊόντων μπορεί να υπόκεινται σε αδειοδότηση» (Knopp 2008: 54).

Η άδεια είναι συστατική διοικητική πράξη η οποία δίνει στον αιτούντα το δικαίωμα να συμμετέχει νόμιμα σε μια δραστηριότητα που θα απαγορευόταν χωρίς άδεια.

• Η νομοθεσία για το περιβάλλον περιλαμβάνει μια σειρά από τις λεγόμενες περι-βαλλοντικές υποχρεώσεις. Ιδιαίτερη σημασία έχουν οι λεγόμενες βασικές υποχρεώσεις που επιβάλλονται σε όλα τα μέλη της κοινωνίας ή σε μια συγκεκριμένη ομάδα. Συνήθως οι κύριες υποχρεώσεις περιλαμβάνουν προληπτικά μέτρα, ιδιαίτερα για την προστασία των φυσικών πόρων (π.χ. τα ύδατα ή το έδαφος). Μαζί με τις κύριες υποχρεώσεις προβλέπονται «πολλές συμπληρωματικές υποχρεώσεις που μπορούν να είναι επωφελείς για την προστασία του περιβάλλοντος, όπως είναι οι υποχρεώσεις για την προώθηση και την παρουσίαση, την παρακολούθηση και την προστασία, οι υποχρεώσεις για τη συνεργασία και την υποχρεωτική δημοσιοποίηση ορισμένων πληροφοριών, οι οργανωτικές υποχρεώσεις και οι υποχρεώσεις για την ανοχή προς ορισμένες ενέργειες." (Knopp 2008: 56).

Έμμεση ρύθμιση της συμπεριφοράς προς το περιβάλλον

Τα έμμεσα μέτρα για τη ρύθμιση της συμπεριφοράς προς το περιβάλλον δεν βασίζονται σε διατάξεις, αλλά έχουν ως στόχο να επηρεάσουν τα κίνητρα: προβλέπονται κίνητρα για τη συμμόρφωση φιλικής προς το περιβάλλον συμπεριφοράς, ενώ στον αποδέκτη παρέχεται περιθώριο ελιγμών. Τα εργαλεία για την έμμεση ρύθμιση της συμπεριφοράς προς το περιβάλλον περιλαμβάνουν εργαλεία για την ευαισθητοποίηση, οικονομικά μέτρα όπως για παράδειγμα οι φορολογικές βεβαιώσεις και επιδοτήσεις.

• Πληροφορίες, καταγγελίες και σήματα

Σύμφωνα με το Νόμο περί Πληροφοριών για το Περιβάλλον (1994) στη Γερμανία η ελεύθερη πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφόρηση είναι ένα μέσο για την ευαισθητοποίηση και την ενημέρωση των πολιτών και των δημόσιων αρχών σχετικά με την ανάγκη για μια αποτελεσματική περιβαλλοντική πολιτική. Τα μέσα πληροφόρησης για την ενίσχυση της ευαισθητοποίησης και της περιβαλλοντικής συνείδησης περιλαμβάνουν πολιτικές και ηθικές παραινέσεις, προειδοποιήσεις, συστάσεις και άλλες μορφές παροχής πληροφοριών όπως οι ετικέτες των προϊόντων και οι πληροφορίες για τα προϊόντα και τις πιθανές χρήσεις.

• Φόροι και τέλη

Τα πιο σημαντικά μέσα έμμεσης ρύθμισης της συμπεριφοράς είναι οι φόροι και τα τέλη που συνδέονται με τη συμπεριφορά που επηρεάζει το περιβάλλον. «Οι φόροι και τα τέλη ορίζουν την τιμή για τη χρήση του περιβάλλοντος και δίνουν ελευθερία στους συμμετέχοντες στην αγορά να αποφασίσουν αν και πώς να ενεργούν με βάση την ανάλυση της αναλογίας μεταξύ των δαπανών που θα κάνουν και των οφελών που θα λάβούν» (Knopp 2008:58). Στην πράξη, ωστόσο, μπορούν να προκύψουν μια σειρά από προβλήματα λόγω της αδυναμίας να ασκηθεί άμεση επιρροή στην συμπεριφορά απέναντι στο περιβάλλον μέσω των φόρων και των τελών. Αν οι φόροι είναι πολύ χαμηλοί, οι ρυπαίνοντες θα επιλέξουν να τους πληρώσουν, αντί να αλλάξουν τη συμπεριφορά τους, η οποία επιφέρει ζημιές. Εάν είναι πάρα πολύ υψηλοί; Μπορούν να νοθεύσουν τους όρους της οικονομικής ανταγωνιστικότητας. Για παράδειγμα, το 2012 στη Γερμανία χρεώνονταν οι ακόλουθοι φόροι και τέλη που σχετίζονται με το περιβάλλον:

• Εισφορές για τα λύματα,
• Τέλη ισοπέδωσης βάσει του νόμου περί Προστασίας της Φύσης, καθώς και τέλη για την προστασία των δασών στα διάφορα ομόσπονδα κράτη,
• Τέλη άντλησης νερού σε ορισμένα ομόσπονδα κράτη (ο λεγόμενος «φόρος νερού».)
• Τέλη για τη μεταφορά αποβλήτων (βάσει του Νόμου περί καταναλωτών).

Οι επιβαρύνσεις που σχετίζονται με την προστασία του περιβάλλοντος, μπορούν να λάβουν τη μορφή φόρων, τελών και εισφορών που καταβλήθηκαν για περαιτέρω βελτιώσεις, καθώς και τη μορφή ειδικών εισφορών.

• Κίνητρα για τους καταναλωτές βιολογικών προϊόντων

Τα «κίνητρα για τη χρήση» ορίζονται βάσει διατάξεων που παρέχουν διευκολύνσεις ή επιβάλλουν γενικούς περιορισμούς στη χρήση επιβλαβών για το περιβάλλον προϊόντων σε σύγκριση με τα προϊόντα που πληρούν τα περιβαλλοντικά πρότυπα. Αν και δεν απαιτούνται από το νόμο, τα κίνητρα αυτά θεωρούνται επιθυμητά – με τον τρόπο αυτό το προϊόν που έχει συμμορφωθεί με τα πρότυπα αυτά θεωρείται ότι είναι περιβαλλοντικά καθαρότερο από άλλα προϊόντα του ίδιου τύπου τα οποία δεν πληρούν τα περι-βαλλοντικά πρότυπα. «Αν και αυτό το εργαλείο δεν περιλαμβάνει χρηματοοικονομικά κίνητρα, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα, αναμένονται αλλαγές στη συμπεριφορά των καταναλωτών, που θα μπορούσαν να οδηγήσουν στον παραγκωνισμό των πιο επιβλαβών για το περιβάλλον προϊόντων» (Knopp 2008: 60).

• Επιδοτήσεις

Η συμπληρωματική χρηματοοικονομική συνδρομή αποτελεί μια μορφή έμμεσης ρύθμισης της συμπεριφοράς. Οι επιδοτήσεις αποτελούν υποστήρηξη σε μετρητά ή σε είδος που παρέχεται από το κράτος, χωρίς να παρέχεται σε αντάλλαγμα ένα προϊόν ή μια υπηρεσία από τον αποδέκτη της επιδότησης. Οι επιδοτήσεις είναι ένα αμφιλεγόμενο μέτρο, δεδομένου ότι μπορεί να γίνει κατάχρηση μέ αυτές, και μέσω αυτών μπορεί να μετατοπιστεί το κόστος της προστασίας του περιβάλλοντος στο ευρύ κοινό (και στους φορολογούμενους). Στην Ευρωπαϊκή Ένωση σημειώνεται μια τάση προς τη μειώση τις επιδοτήσεων για τα μέτρα στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος.

• Περιβαλλοντικά πιστοποιητικά

Η ιδέα για την έκδοση πιστοποιητικών για την συμπεριφορά απέναντι στο περιβάλλον βασίζεται στη συμβατή με την αγορά μορφή ποσοτικού ελέγχου εκ μέρους του κράτους. Τα συστήματα που βασίζονται σε πιστοποιητικά δεν καθορίζουν τις τιμές ως σημείο εκκίνησης, αλλά καθορίζουν σε ένα ποσοτικό πλαίσιο το αποδεκτό επίπεδο για μια συγκεκριμένη μελλοντική χρήση των φυσικών πόρων ή περιβαλλοντικών στοιχείων, αφήνοντας την αγορά να διαμορφώσει τον τομέα εμπορίας των επιτρεπόμενων ποσοτήτων. Αυτό είναι το σύστημα που συμφωνήθηκε για την παγκόσμια πολιτικής για την προστασία του κλίματος στο πλαίσιο του Πρωτοκόλλου του Κιότο. Κατανέμονται ποσοστώσεις για τις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα που δίνουν στον κάτοχό τους το δικαίωμα να ρυπαίνει το περιβάλλον ως το βαθμό που καθορίζεται από την ποσόστωση. Αν αυτός εξακολουθεί να μολύνει σε ένα μικρότερο βαθμό από ό,τι επιτρέπεται στον ίδιο, μπορεί να πωλήσει τις αχρησιμοποίητες ποσοστώσεις σε άλλο ρυπαντή. «Με τον τρόπο αυτό, οι εταιρείες μπορούν να κάνουν την επιλογή τους - να λάβουν μέτρα για τη μείωση των εκπομπών από τις εργασίες του, ή να αγοράσουν επιπλέον ποσοστώσεις από άλλες εταιρείες που έχουν καταφέρει να μειώσουν τις εκπομπές με χαμηλότερο κόστος» (Knopp 2008: 61) . Το μέλλον θα δείξει αν αυτό το εργαλείο θα έχει επιτυχία στον αγώνα για τη μείωση των βλαβερών εκπομπών.

Όλο και περισσότερο αυξάνεται η σημασία των οικονομικών εργαλείων ως υποχρεωτική προσθήκη στις νομοθετικές πράξεις που ρυθμίζουν τη συμπεριφορά απέναντι στο περιβάλλον. Ταυτόχρονα όμως δεν υπάρχει ένα μοανδικό «σωστό» μέτρο ή συνολο μέτρων. Τα εργαλεία πρέπει να επιλέγονται για να επιτευχθεί η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων των χρηστών του περιβάλλοντος ή των φυσικών πόρων, των συμφερόντων εκείνων που έχουν επηρεαστεί από τις ενέργειες των συμμετεχόντων προσώπων, των συμφερόντων του ευρύτερου κοινού και των στόχων της προστασίας του περιβάλλοντος. Σε τελική ανάλυση, οι νομοθέτες και οι διοικήσεις είναι αναγκασμένοι να βασίζονται στην εμπειρία τους από τα λάθη που έγιναν, προκειμένου να επιτευχθούν κατάλληλες λύσεις.